农村基层党风廉政建设是基层党的建设和国家政权建设的重要内容，在党风廉政建设和反腐败工作全局中具有基础性地位，发挥着非常重要的作用。今年来，白云区认真贯彻落实省委巡视组的巡视意见和广州市的部署要求，针对农村基层党风廉政建设方面存在的突出问题，大力推进专项治理，着重抓好防治村干部腐败工作，取得了积极成效。为认真总结有关做法经验，探索防治村干部腐败工作的有效路径。广州市纪委监察局专门成立课题调研组，深入白云区开展调研，形成调研报告。
        一、白云区农村基层党风廉政建设基本情况
        白云区位于广州市北部，是一个典型的城乡结合行政区，面积796平方公里。辖内有4个中心镇、14条行政街，设居民委员会241个，村民委员会118个，经济联社48个。全区户籍人口85.78万人（另有流动人口约70万人），其中农村人口约27万人。2012年，全区实现地区生产总值1191.7亿元，完成财政一般预算收入44.50亿元，在全市各区（县级市）中处于中等水平。
近年来，随着城镇化的快速发展，城乡一体化步伐不断加快，涉及农村的征地拆迁、工程建设、“三资”交易等日益频繁，村级组织党风廉政建设日益成为群众关注的热点和焦点。2011年和2012年，白云区纪委收到的信访举报中，反映农村人员违纪违法问题的信访量居高不下，分别为53.9%、51.3%。2010年至2012年，白云区纪委立案查处的154件党员干部违纪违法案件中，涉及村社干部违纪违法案件达35件，占案件总数的22.72%。
从查办案件的情况看，白云区农村基层党风廉政建设方面的问题主要表现在三个方面：一是部分农村基层干部党纪政纪法纪观念淡薄，廉洁履职意识不强，甚至以权谋私，利用职务便利收受贿赂、挥霍村集体资产，损害集体和群众利益。如江高镇茅山村村委在2011年4月至2012年7月间，以接待费为名，挥霍村集体资产高达224.2万多元，原村“两委”负责人还收受贿赂；二是农村集体经济组织管理不够规范，涉及“三资”监管问题突出。有的村社财务管理混乱、重大事务决策不够民主、党务村务财务不够公开透明。有的想方设法从土地和集体资产出让、公共设施和违章建设、物业租赁等方面取得高额回报。如人和镇明星村等4条村29名村社干部在土地租赁中集体受贿，涉案金额高达1600万元；三是一些村社干部特别是主要负责人参与、包庇、纵容“两违”等违法行为，甚至勾结其他职能部门，编织“两违”幕后的保护伞。如太和镇、钟落潭镇发生大面积的“两违”问题，包括村干部在内就有16人被立案追责。
        白云区农村基层干部涉及违法违纪问题虽然只是少数，但其影响和危害却很大。一是影响了党在农村基层的执政基础。以权谋私、贪污腐败等发生在群众身边的腐败行为，群众感受最直接，反映最强烈，很容易引发群众不满、上访甚至是群体性事件，给农村基层的社会稳定带来冲击，并直接影响到党的形象和执政公信力。二是败坏了农村基层的社会风气。有的村干部为了谋取私利，弄虚作假，欺上瞒下，说一套做一套；有的村干部在换届中为了达到当选目的，不惜用利诱、威逼、贿选等手段，带坏了班子、带坏了干部，在群众中造成了极坏影响，败坏了农村基层的社会风气。三是严重制约农村经济社会发展。一些村干部为了满足自己的私欲，巧立名目，偷梁换柱，将集体资产化公为私，甚至涉黑涉恶、欺行霸市；有的以种种名义搞“政绩工程”、“形象工程”，背后却借机敛财、贪污腐败，导致有的村官“富得流油”，而村集体却是“一贫而洗”。如人和镇明星村一度负债高达2000多万元，不但无法正常支付村干部的工资，而且严重制约了农村集体经济的持续发展。
        二、白云区防治村干部腐败工作的主要做法
        今年以来，白云区针对农村基层建设存在的突出问题、尤其是村干部腐败问题，认真落实省委第八巡视组指导意见，紧紧抓住市部署开展六项重点工作的契机，严厉查处发生在农村基层的贪腐行为，为从源头上防治村干部腐败行为的滋生蔓延营造了良好环境。据统计，今年1月至9月，在白云区党风廉政建设专项工作中，共立案查处违法违纪人员81人，其中村社干部43人（包括15名非党员村社干部），占53.09%。与此同时，白云区在市指导党风廉政建设专项工作组的指导下，突出重点，积极作为，着力加强村干部腐败防治工作，有力地推动了农村党风廉政建设上新台阶。
        （一）抓“三项教育”，着力增强村干部的廉洁履职意识
        针对许多新当选村干部廉洁意识淡泊、履职能力欠缺等问题，白云区创新教育形式、丰富教育载体、丰富教育内容，邀请村干部走上讲台现身说法，让身边的人说身边的事，用身边的事教育身边的人，有效增强了村干部的廉洁履职意识，实现了教育效果的最大化。
        一是开展“廉洁农村教育巡回宣讲”活动。成立廉洁农村教育巡回宣讲团，运用白云区近年来查处的村干部违纪违法典型案例，结合换届选举、农村集体“三资”监管等内容，采用以案说廉、以案说纪、以案说法的形式进行宣讲。同时制作以“廉洁农村、你我共建”为主题的警示教育图片和农村干部廉洁履职“41个不准”漫画册，一并巡回展出，增强了教育的震撼力和感染力。
        二是开展“百名村官讲廉政”活动。在巡回宣讲结束后即组织开展“百名村官讲廉政”活动，由村或街道集体经济组织“两委”主要负责人登台，结合自己实际畅谈对廉政的认识、谈如何抓廉政工作、作廉政承诺等，公开接受村民群众的监督。目前，“廉洁农村教育巡回宣讲”暨“百名村官讲廉政”活动在白云区农村已实现了全覆盖，166条村（经济联社）共完成巡讲活动168场，受教育人数达33000多人，增强了村社干部廉洁履职的自觉性，激发了村民群众参与廉洁农村建设的热情和积极性。
        三是举办“廉洁村官大讲坛”活动。由区纪委牵头组织区有关部门通过采取封闭式集中授课方式，对全区166条村（经济联社）干部进行党纪政纪法纪教育轮训，着力帮助村社干部知廉守纪，明晰职责，增强本领。培训班至今已举办6期，共有1100多名村社干部接受培训。学员普遍反映该讲坛是近年来少有的“课程设置好、课堂纪律好、学习效果好”的“三好”培训班。
        （二）抓“三资”监管，着力促进农村集体资产保值增值
        农村集体“三资”是农村各种利益关系的核心，也是群众关注的焦点。白云区紧紧抓住“三资”管理这个农村党风廉政建设的“牛鼻子”，制定实施《白云区农村“三资”监管改革工作方案》，多措并举，大力强化“三资”监管改革工作，有效促进了“三资”保值、增值，减少了村干部贪腐机会。
        一是加强“三资”清产核资。制定实施《白云区农村“三资”监管改革工作方案》，由区政府出资聘请20家会计师事务所作为第三方中介机构，对每个街道集体经济组织的“三资”进行地毯式大清查。在此基础上，大力推进“三资”清理“回头看”，重点抓好清产核资、查漏补缺、登记建档、审计公示等工作，努力摸准各类“三资”数据，为全区“三资”监管改革打好基础。
        二是建立完善监管机构。依托区公有资产交易中心组建白云区廉情监控中心，作为全区农村集体“三资”监管的总枢纽。在各镇建立农村集体“三资”管理服务办公室，与镇农办合署办公，下设农村集体“三资”管理服务中心；中心内设财务代理部（由镇财政所派出1名公务员负责）、“三资”交易监管部（由镇农办派出1名公务员负责）、合同审查备案部（由镇司法所派出1名公务员负责）三个部门，履行“三资”监管职责。
        三是强化智能化管理。依托现代科学信息技术，建立包括农村党风廉政信息公开平台、农村廉情预警信息防控平台、农村集体“三资”管理平台、农村集体“三资”交易平台在内的“四位一体”智能化信息管理系统，涵盖农村集体“三资”的清产核资、信息公开、交易监管、廉情预警等各个方面。制定交易标准，细化交易流程，建立集体资产经营项目“区级交易中心+街道+联社交易站”的三级联动监管模式。在各村设立村务党务财务公开电子终端，向村民发放“明白卡”，户籍村民可以在终端机上刷卡查阅本村的“三资”状况和交易信息等，极大地拓宽了群众参与监督的渠道，有效地促进农村集体“三资”在阳光下运行。
        四是建立健全配套管理制度。编制《白云区农村集体“三资”管理改革制度范本汇编》，建立包括农村集体资产管理交易办法、竞投规则、合同范本、财务管理等在内的镇、村两级共59项管理制度。具体在农村“三资”管理方面，制定了包括农村集体“三资”管理责任追究办法、农村合同合法性与廉洁性审查、大额资金异动监管等制度，较好地规范“三资”管理的全过程监控。比如同和经济联社一处约3000㎡的物业，原合同单价为10元/㎡，经公开招标租金提高至53元/㎡，收益增长4倍，受到村民群众的广泛好评，《南方日报》等媒体予以了宣传报导。
        （三）抓“三委”建设，着力健全农村基层组织
        白云区在专项整治中注重抓基层、打基础，在着力抓好原村（社）“两委”建设的同时，大力探索村务监督新途径，努力构建村党支部委员会、村委会、村务监督（察）委员会“三委”相互监督、相互促进的工作机制，有力地促进了农村社会的和谐稳定。
         一是抓好问题村社重点整治。按照“五个一”（即一村一台账、一对策、一方案、一经费、一工作组”）要求，采取由区领导挂钩联系、镇街成立驻村工作组、下派处级干部担任“第一书记”等强力措施对13个后进村（社区）和2个问题突出村开展重点整治。出台《白云区关于建立健全基层党建工作责任制实施意见》，大力推进基层党组织规范化建设。深入开展“集中整治月”主题实践活动，落实党（工）委书记“定期约谈、重点约谈、诫勉约谈”制度，开展“先进帮后进、结对共建”活动，着力夯实基础，扶元固本，取得了良好成效。如明星村通过整治，不仅还清了2000多万元债务，还全部兑现了村干部的工资款。
        二是加强村干部教育培训。开展党代表“听帮促”活动，选派166名机关干部驻村（社区）挂职担任党支部副书记，帮助和带动所在村社加强组织建设、改进工作作风；选派328名社区民警兼任村（社区）党组织副书记或社区居委会主任助理，开展“法律进乡村”宣教活动；实施“大学生村官培养”项目，全员轮训112名大学生村官，并选送139名党员干部参加“羊城村官上大学”工程2013年春季（大专）班学习。举办9 期“三资”管理培训班，指导开展“三资”清产核资和监管工作。同时，积极通过手机短信教育平台开展学习教育活动，大力提升村干部的整体素质。
        三是强化村务监督。在全区所有村、居建立村务监督委员会、事务监督委员会。通过给位置、提待遇，重培训、提能力等方式，充分发挥基层组织监督机构的作用，提高农村民主管理和民主监督工作水平，促进农村经济社会和谐发展。比如，江高镇成立镇农村“三资”管理监察委员会，由镇纪委书记担任主任。在辖内35条行政村设立村“三资”管理监察委员会，负责全面监督村社“三资”管理工作；规定凡是村召开的重要会议，必须有村监察委主任全程参加；凡是涉及“三资”的账目，必须有村监察委主任签字。人和镇印发《村务监督委员会工作记录台帐表》，由村务监督委员会对各村涉及党务、村务、财务、签订经济承包合同、工程招投标情况进行监督，每月定期汇总上报镇纪委，为村务监督委员会正确履职提供了有力支撑。
        三、白云区防治村干部腐败工作成效和启示
        经过近九个月的专项工作，白云区农村基层党风廉政建设取得了明显成效，主要表现在：一是村干部队伍精气神有明显提升。经过严肃查处违法违纪村干部、开展“两违”问题专项治理、加强村干部教育，白云区广大村干部在思想上有很大触动，观念上有积极转变，精神上有明显提升，逐步树立起干部的新作风、凝聚起队伍正能量。二是村务监督工作得到明显加强。通过专项整治工作，大多数村的党务村务财务“三公开”工作得到进一步规范，村务监督机构作用得到进一步发挥，村务管理制度和民主决策进一步完善，村“三资”监管工作进一步加强，既有效加强了对村干部的监督，又营造了团结干事的氛围。三是农村基层基础建设有明显进展。农村违章建筑、违法用地得到明显控制，农村和谐建设有明显进步，信访维稳工作取得了三个为“零”的突破，即全国“两会”特别防护期白云区群众进京上访为零、省和市“两会”期间群众到会场上访为零、上半年群众进京非正常上访为零。具体启示如下：
        （一）要加强思想教育，使村干部不想腐败。一是要分类开展针对性教育。要明确对新任村干部、在任村干部的教育要求，教育村干部严格要求自己，认真履行职责，自觉遵守国家法律法规和廉洁从政的各项规定，自觉遵守村规民约，筑牢拒腐防变思想防线，切实为群众办实事、办好事。同时，要加强对村民群众的教育，进一步提高村民的民主意识、法制意识、廉洁意识、监督意识，引导村民敢于监督、愿意监督、善于监督。二是要大力推广农村“三项教育 ”。通过举办“廉洁村官大讲坛”，加强党纪政纪法纪常态化教育轮训，引导村干部依法依规依纪办事、廉洁履职；开展“廉洁农村教育巡回宣讲”，走街串巷深入农村进行巡回宣讲，开展法制和廉洁纪律教育；开展“村官讲廉政活动”，由村社主要负责人登台讲廉政、作承诺，主动接受村民群众的监督。三是要用群众喜闻乐见的方式开展教育。要充分结合群众的文化程度、语言习俗、活动习惯等因素，用群众的方式和群众身边的事例开展教育。不讲官话、套话，只讲老百姓听得懂、愿意听的话。白云区在开展“廉洁农村教育巡回宣讲”时，要求参加宣讲的讲师必须能说一口流利的粤语，讲农村习惯的口头语，用白云区农村的事例、案例开展教育，广受村民群众的欢迎。四是要大力推进廉洁文化进农村。特别要把廉洁文化融入农村事务中，与农村“三资”监管、党务村务财务“三公开”等工作紧密结合，让廉洁理念真正融入村民群众的日常工作和生活中，内化于心、外化于行。
        （二）健全监督机制，使村干部不能腐败。一是要把好村干部的入口关。要坚持能人治村、廉者治村的理念，从村干部换届选举开始，明确村干部候选人资格标准和条件，严把村干部入口关，为确保选出好的村干部打下基础。二是要大力推进村务公开工作。创新公开形式，积极探索建立村务公开告知制度，通过运用手机短信（微信）平台，以村民更直接、更容易接受的方式公开，增强村务工作的透明度。丰富公开内容，把农村“三资”监管、涉农政策资金使用管理，以及对村干部的民主评议、考核、审计结果也纳入公开的内容。三是要加强村务监督委员会建设。抓住2014年我市（村）基层组织换届之机，将村务监督委员会与村“两委”换届同步考虑、同步部署、同步推进。明确村务监督委员会的产生办法及成员的任职条件、职权待遇，让村务监督委员会主任与村（社）党委会书记、村委会主任“平起平坐”。建立健全村务监督委员会工作规则，予以独立监督权，重点是加强对党务村务财务“三公开”、村集体“三资”管理和处置、涉农惠农政策资金落实、村（社）干部工作和生活作风情况的监督。加强对村务监督会委员的工作培训和指导，切实提升履职能力。整合监督资源，将原村民理财小组和农村集体“三资”监察小组，与村务监督委员会合署办公，提高监督合力。
        （三）强化“三资”监管，使村干部不易腐败。一是要加强农村“三资”监管组织机构建设。从区、镇（街）到村、社，都有人负责并推动农村“三资”监管工作。如各镇（街）可建立农村集体“三资”代理服务中心，对受委托的农村集体“三资”进行代理、登记、评估、验证、核定等；各村（社）设立“三资”管理工作站，负责清产核资、登记建账等基础性工作。二是要健全完善农村“三资”财务管理工作。进一步总结完善“会计驻镇、出纳驻村”的会计出纳“双代理”制度，按照统一开设账户、统一代理记账、统一票据管理、统一实行会计电算化、统一管理制度的方式推动完善“三资”财务管理工作，努力构筑起“三资”管控的“防火墙”。三是要大力推进“三资”监管智能化平台建设。不断探索、创新、利用“制度+科技”手段，建立农村集体“三资”管理平台、交易平台，并与农村党风廉政信息公开平台、农村廉情预警信息防控平台整合联接，建立一个涵盖农村集体“三资”清产核资、信息公开、交易监管、廉情预警等各个方面的智能化监管体系。不断拓展完善智能化平台的功能作用，使平台真正具备网络化监管、自动预警提示、全程电子留痕、程序自动锁定和在线审计监督功能，确保对农村集体“三资”的监管真正走上规范化、科技化的轨道。
        （四）加大查处力度，使村干部不敢腐败。一方面，要始终保持惩治腐败的高压态势。加强与公、检、法、司、审计以及“三农”工作部门的协调，建立健全联席会议制度，实现信息共享与资源互补，构建预防和惩治腐败网络，不断增强查处合力和惩治的震慑力。另一方面，要坚持惩前毖后、治病救人和宽严相济的原则，把握好政策界限，改进办案方法，提高办案水平，切实做到“三个区分”，即要把因缺乏经验、先行先试出现的失误与明知故犯而违纪违法的行为区分开来，把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后有法不依的行为区分开来，把为加快发展的无意过失与为谋取私利故意违纪违法的行为区分开来，保护干部的积极性。
                                                                                                                                                                                                                      （广州市纪委研究室）