关于广州仲裁委员会体制的思考
来源:《党风》杂志   发布时间:2020-07-27   字体大小:

  依据《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》),广州仲裁委员会于1995年8月29日正式组建。作为广州地区唯一一家民商事仲裁机构,该委员会主要致力于解决平等主体之间发生的民商事合同纠纷及其他财产权益纠纷。自成立以来,广州仲裁委员会案件受理量在国内一直处于领先水平,为广州营造法治化营商环境作出了积极贡献。然而,广州仲裁委员会在快速发展的同时,其自身存在的职责定位模糊、权力过分集中和权力运行监督制约乏力等问题也逐步显现。

  2019年7月,曾经执掌广州仲裁委员会长达11年之久的政协广州市委员会原常委、社会法制民族宗教委员会原主任陈忠谦,以及时任广州仲裁委员会党组书记、主任的王小莉在一周内先后被查处,引发了社会的广泛关注。其实,早在两人被查的前几个月,广州市委第五巡察组的巡察通报中就已经初现端倪。2019年4月16日,该巡察组代表广州市委向广州仲裁委员会党组反馈了巡察意见。该份巡察意见对发现的问题措辞严厉,例如,组织观念淡薄,落实上级决策部署敷衍应付,以会议传达会议、以文件落实文件问题突出;执行机构编制我行我素;选拔任用干部自作主张;政治规矩缺失,个别党员领导干部对政治纪律毫不敬畏,对政治规矩满不在乎;等等。从根本上讲,陈、王两人的“落马”具有必然性,这种必然性是由广州仲裁委员会内在体制机制的缺陷导致的。

  思考之一:性质定位模糊不清倒逼管理体制改革

  我国目前没有统一的仲裁机构组织法。无论是《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》)还是《中国广州仲裁委员会仲裁规则》(以下简称《广仲规则》)等,对于仲裁委员会的性质定位、如何产生、具体组织机构设置等都只有原则性规定。例如,《广仲规则》第一条第一款规定:“中国广州仲裁委员会是在中国广州登记备案的解决平等主体的自然人、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷的仲裁机构。”该条规定实际上对于广州仲裁委员会的性质定位并不明确,很难回答仲裁委员会究竟是行政机关、事业单位抑或是民间组织的疑问。

  虽然《仲裁法》第十四条规定;“仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系”,但在实践中,广州仲裁委员会和很多地方仲裁机构一样,享受着类似于事业单位的“待遇”,行政化色彩比较浓厚。这与法学基础理论或者国际商事仲裁要求的仲裁机构应当具有自治性、中立性、民间性、独立性的特性显然是相悖的。正是因为在性质定位这一根本问题上存在应然与实然之间的差异和冲突,导致仲裁委员会体制上衍生出一系列问题,包括仲裁委员会主任可以指定包括其本人在内的仲裁机构工作人员担任仲裁员,管理人员既承担管理服务职责,又直接参与仲裁案件审理,等等。

  种种问题倒逼之下,积极稳妥推进仲裁管理体制改革已经迫在眉睫。2018年9月29日,广州市第十五届人民代表大会常务委员会第十七次会议表决通过了《广州市人民代表大会常务委员会关于促进广州仲裁事业发展的决定》(以下简称《决定》),该《决定》第二条指出:“市人民政府应当积极稳妥推进仲裁管理体制改革,建立与推行符合法人治理结构特点和要求的管理制度,构建决策与执行相分离、监督保障有力的治理机制,提高仲裁工作效能。”该条规定提出的建立与推行符合法人治理机构特点和要求的管理制度和相应的治理机制,都值得深入研究。

  思考之二:权力过分集中是腐败的“总病根”

  如《广仲规则》第五条是关于仲裁委员会“主任职责”的规定,但是该条并没有明确仲裁委员会主任的具体职责,而是笼统规定“本会主任履行《仲裁法》和本规则规定的职责”。根据《仲裁法》、《中国广州仲裁委员会章程》(以下简称《广仲章程》)、《广仲规则》等的规定,广州仲裁委员会主任享有指定仲裁员、批准仲裁员名册以外的人士作为仲裁员、延长仲裁期限,以及决定仲裁员和翻译人员、鉴定人、勘验人是否需要回避、替换等与仲裁案件审理关系重大的近十项重要权力。

  以指定仲裁员的权力为例。一方面,首席仲裁员虽然可以由当事人共同选定,也可以共同委托本会主任指定,但是由于双方当事人达成一致意见从而“共同选定”的机会比较少,实践中绝大多数情况下都是由仲裁委员会主任指定首席仲裁员;另一方面,由于有可能出现双方当事人不了解仲裁员名册从而“各自委托本会主任指定一名仲裁员”的情况,那么,整个仲裁庭的组成有可能完全由仲裁委员会主任决定。虽然《广仲规则》规定,当事人可以“选定或约定仲裁员名册以外的人士作为仲裁员”,实际上,即便双方当事人有熟悉的仲裁员,但是如果在仲裁员名册之外,能否最终担任所涉案件的仲裁员,最终仍然由仲裁委员会主任决定。从这个角度讲,仲裁委员会主任对于仲裁员的指定以及某些案件的裁决结果起到了决定性作用,因此也极易发生利益输送从而影响案件公正审理和裁决。

  另外,根据《广仲章程》第八条的规定,仲裁委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议,在仲裁委员会会议闭会期间,负责处理仲裁委员会的重要日常工作。因此,除了以上与仲裁业务直接相关的权力,仲裁委员会主任还享有仲裁委员会日常管理过程中其他行政事务方面的多项权力。习近平总书记强调:“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”仲裁委员会主任享有如此集中的权力,如果没有强有力的长效监督机制,那么在其任内发生腐败案件也就不足为怪了。

  思考之三:仲裁委员会成员兼任仲裁员是“越位、错位”

  如前文所述,我国地方仲裁机构仍然类似于事业单位,其机构工作人员,包括仲裁委员会主任、副主任、委员均由政府任命,其中起核心作用的秘书处或秘书局秘书长,一般由主任、副主任兼任。根据国务院办公厅于1995年9月1日制定的《重新组建仲裁机构方案》规定:“仲裁委员会组成人员可以是仲裁员”,同时为了解决仲裁机构人员的工资待遇问题,很多地方仲裁委员会的委员,包括秘书处或局的重要工作人员,都被本仲裁委员会聘任为仲裁员,纳入本仲裁委员会的仲裁员名录,这一制度设计在广州仲裁委员会同样存在并运行。

  仲裁委员会成员可以担任仲裁员的制度设计导致仲裁委员会主任有可能“自己指定自己”担任仲裁员参与案件审理和裁决,同时也可以指定仲裁委员会中其他成员担任仲裁员。按照这一规则,仲裁委员会主任可能在享有高度集中的权力的同时还可能获得丰厚的办案收入。这样的制度设计无异于“既当裁判员又当运动员”,违反了法治的基本原则和精神。众所周知,仲裁费用相对于法院的诉讼费是比较高的,在利益的驱动之下,仲裁委员会主任凭借指定仲裁员的权力更容易出现腐败或者滥用权力从而影响案件的公正裁决。比如,仲裁委员会主任或者副主任、秘书长等人担任首席仲裁员,那么其他两位仲裁员有可能迫于聘任的压力而放弃中立裁决。

  对仲裁庭而言,仲裁机构只能是它的组织者和管理者,而不能同时也是参与者,才能确保仲裁机构的中立性和仲裁庭的公正性。因此,很多国家立法明确规定仲裁机构管理工作人员不得担任本机构仲裁员。国内仲裁机构经过这么多年的探索和完善,也发现了这一制度的重要性并开始着手制度的创新与变革。比如《北京仲裁委员会章程》规定:北京仲裁委员会主任及工作人员不兼任仲裁员,副主任和委员只有在双方选定的情况下才可担任仲裁员;另外,北京仲裁委员会《仲裁员守则》规定:仲裁员不得在该会案件中担任代理人。这样的制度设计毫无疑问值得广州仲裁委员会反思和借鉴,应尽快启动仲裁法修订,进一步完善体制机制,保证权力在正确轨道上运行,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制,督促公正用权、依法用权、廉洁用权,加快推进仲裁事业的健康发展。(作者张微 系中共广州市委党校政法教研部副教授)

 

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